Cuando ayudar a todos no es lo mejor
Sustituir subvenciones por transferencias monetarias es una nueva tendencia en los programas de reducción de la pobreza
Barrio informal de La Chacarita, en Asunción (Paraguay). PABLO LINDE
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Que las tortillas de maíz sean baratas en algunos países de América Latina no es solo consecuencia de la abundancia de ese cereal en la región. Que la gasolina sea menos cara en un país que en otro tampoco es algo que suceda espontáneamente. Nuestra lista de la compra y nuestro consumo energético están determinados en muchos casos por la acción de los gobiernos que, a través de subvenciones a determinados productos o de diferentes políticas de gastos tributarios, pretenden incentivar el consumo o favorecer a familias en situación de pobreza. Sin embargo, ¿son estas medidas realmente efectivas a la hora de reducir las desigualdades sociales?
Los subsidios generalizados favorecen a todo el mundo por igual. Si se subvenciona el precio de la leche, todos, con indiferencia de sus ingresos económicos, comprarán este producto a un menor precio. Pero mientras ese ahorro puede ser vital para una familia en situación de pobreza, tal vez no sea necesario para otra con ingresos más elevados. Si lo que se subvenciona es el precio de la gasolina o la electricidad, quienes se ven más beneficiados son, generalmente, las familias más acomodadas, que realizan un mayor consumo energético al tener más vehículos, electrodomésticos, aires acondicionados o viviendas mayores con más estancias que iluminar.
Los países de la América Latina y el Caribe han utilizado estos subsidios como política social supuestamente dirigida a apoyar el consumo de la población más vulnerable a la par que han aplicado medidas tributarias, básicamente no cobrando impuestos sobre algunos bienes y servicios. Según datos publicados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en 2013 los subsidios a la energía representaron el 0,85% del PIB de la región, superando el 3% en algunos países. Asimismo, el gasto tributario por exenciones al impuesto al valor añadido en alimentos, medicamentos y vivienda representó el 1% del PIB de la región, superando el 2% en algunos países. Sin embargo, en ese año, de cada 100 dólares gastados en subsidios generalizados, en promedio únicamente llegaron unos 20 a la población en situación de pobreza.
La mayoría del gasto en estos subsidios no beneficia a los más pobres. Además, en el caso de la energía, contribuye al aumento de las emisiones de gases con efecto invernadero. Por estas razones varios países se han comprometido a eliminar progresivamente los subsidios a los combustibles fósiles y a compensar a la población pobre y vulnerable por medio de intervenciones focalizadas, es decir, que actúan directamente sobre las poblaciones elegidas conforme a criterios bien definidos.
Los subsidios generalizados favorecen a todo el mundo por igual y generalmente no benefician a los más pobres
América Latina y el Caribe han realizado algunas reformas de éxito en esta dirección. La República Dominicana eliminó el subsidio generalizado al gas y a la electricidad y los sustituyó por el Bono Gas Hogar y el Bono Luz, ambos focalizados a través del Sistema Único de Beneficiarios, que determina quiénes pueden ser elegidos para varios programas sociales, entre los cuales está el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC) Progresando con Solidaridad. La reforma permitió un ahorro de más de 150 millones de dólares por año, lo que representa alrededor del 75% del presupuesto del subsidio generalizado antes de la reforma.
El gobierno de México decidió recientemente eliminar el subsidio a la gasolina. Además de corregir distorsiones con impactos ambientales negativos, esta medida, muy impopular en términos políticos, se basó en que dicho subsidio era altamente regresivo, es decir, beneficiaba más a las personas de altos ingresos que a las de ingresos más bajos. Según una publicación del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), el 20% de los mexicanos más ricos recibe casi el 60% del beneficio total, porcentajes que contrastan, según esta misma institución, con formas más eficientes de redistribuir la riqueza. Un ejemplo son las becas educativas del programa de transferencias condicionadas Oportunidades, rebautizado actualmente con el nombre de Prospera, en donde el 65,3% del beneficio lo recibe el 30% más pobre del país. En el marco de un importante ajuste fiscal para 2017, el presupuesto para Prospera se mantuvo constante, gracias a sus resultados positivos y a su buena focalización.
Fuera de América Latina y el Caribe, el gobierno de Irán reemplazó en 2010 los subsidios generalizados al pan y a la energía (electricidad, gas natural, combustibles y agua) por una ayuda en efectivo. El importe de la transferencia es de alrededor de 40 dólares por persona y mes para todos los iraníes, incluidos los niños de cualquier edad. El gobierno justificó la medida por la enorme carga fiscal que estaban suponiendo los subsidios a la energía y por el hecho de que los principales beneficiarios de estos subsidios eran los grupos más acomodados. La realidad había demostrado que subvencionar generalizadamente esos productos había favorecido un excesivo desperdicio de los mismos, había disparado el consumo energético en comparación con los países vecinos y con los países desarrollados y urgía actuar sobre las consecuencias medioambientales negativas que traen consigo los combustibles fósiles a bajo precio.
Los programas de transferencias monetarias condicionadas han facilitado la tarea de eliminar los subsidios generalizados sin reducir el nivel de bienestar de la población en situación de pobreza. Una reciente publicación BID analiza su evolución desde que se empezaron a aplicar hace 20 años en México y en Brasil para expandirse a diferentes áreas geográficas y conseguir beneficiar a alrededor de 136 millones de personas únicamente en América Latina y el Caribe. Su éxito, según esta publicación, radica en los esfuerzos realizados en llegar a la población beneficiaria con más precisión que cualquier otro programa social y en condicionar la ayuda económica al cumplimiento de una serie de obligaciones que buscan mejorar el capital humano de los receptores.
Marco Stampini es especialista líder en protección social en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
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