¿Cómo se puede defender la Constitución ante la DUI?

Desmenuzamos con Javier García Fernández, catedrático de Derecho Constitucional, los mecanismos de defensa que tiene la Constitución ante quienes no la respetan

10 OCT 2017 - 11:27 ART

La Constitución española de 1978 estableció mecanismos de integración territorial, pensados para lo que entonces se llamaban “nacionalidades históricas”, diseñados para insertar en el Estado a los territorios con especiales reivindicaciones autonómicas. Estos mecanismos de integración van acompañados de mecanismos coercitivos frente a situaciones de crisis que antes o después se dan en todo Estado compuesto.

RAQUEL MARÍN

¿Cómo se ve reflejada la integración de Cataluña en la Constitución?

Artículo 1.2: La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

Artículo 2: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Artículo 56.1: El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.

La Constitución dedica su artículo 2 a la integración de todas las nacionalidades y regiones que integran España. Este precepto proclama la indisoluble unidad de la Nación española pero al mismo tiempo la Constitución reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Adicionalmente, este artículo 2 garantiza la solidaridad entre nacionalidades y regiones. No se trata de un precepto dedicado específicamente a Cataluña pero proporciona un encaje sólido a Cataluña no solo por el reconocimiento de la autonomía política sino también por la posibilidad de reconocerle cualidades nacionales. Esas posibilidades autonómicas se cohonestaban con otra proposición que contiene el artículo 1.2 de la Constitución, la soberanía nacional reside en el pueblo español, pero las posibilidades de que territorios con reivindicaciones históricas como Cataluña pudieran acceder a un autogobierno elevado eran inmensas, como se ha visto a lo largo de treinta y siete años. No bastaba sin embargo, la declaración del artículo 2. Como complemento del reconocimiento de la diversidad territorial, el artículo 56.1 atribuyó al Rey la cualidad de símbolo de la unidad del Estado, y al ser proclamado en las Cortes ha de prestar juramento de respetar los derechos de las Comunidades Autónomas.

¿Se contempla el autogobierno? ¿Hasta qué punto se permite?

Con esos principios autonómicos, el Título VIII de la Constitución está diseñado para posibilitar jurídicamente la autonomía. Este Título no es un modelo de claridad y de sistematicidad pero es suficientemente claro para ofrecer un elevado grado de autogobierno (instituciones políticas propias de un sistema parlamentario y marco competencial muy amplio). Ahí se insertó Cataluña y no debe olvidarse que la Constitución ofrecía dos grados diferentes de autonomía accediendo Cataluña al grado más elevado.

El diseño constitucional de la autonomía territorial, a través de los Estatutos de Autonomía de 1980 y 2006, ha proporcionado a Cataluña un grado muy elevado de democracia, de posibilidades de votar y de elegir a sus gobernantes. Cataluña ha disfrutado desde 1980 de su autonomía que es una realidad jurídicamente tangible, frente al invento seudocientífico del “derecho a decidir”, que es un concepto ajeno a la teoría política y al Derecho constitucional.

Instrumentos de integración y medidas de defensa de la Constitución y de la autonomía ocupan las dos caras de la misma moneda, la de la vigencia del Estado de derecho

¿Permite la Constitución la celebración de un referéndum?

Como instrumento para perfeccionar la autonomía territorial, la Constitución ha regulado dos tipos de referéndum. El más específico para cuestiones territoriales es el que se debe convocar para aprobar o reformar un Estatuto de Autonomía de los que se denominaban de primer grado, como el de Cataluña, donde ya se ha votado dos veces (en 2006 la participación fue escasa). La Constitución también ha previsto el referéndum consultivo para las decisiones políticas de especial trascendencia (artículo 92), que el Congreso puede autorizar. Desarrollado por la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, tiene sus límites como aclaró la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2008. En España un referéndum que no sea una mera consulta popular precisa autorización del Estado y este no puede autorizar un referéndum cuyo objetivo sea su propia ruptura y al margen del proceso de reforma constitucional que la Constitución ofrece. Por eso era inadmisible el referéndum del 1 de octubre.

¿Cómo se protege la Constitución de aquellos que intentan violarla?

Reconocida la autonomía a través de un procedimiento y de unas instituciones de autogobierno, esa autonomía necesitaba protegerse a través de instrumentos que evitasen que una minoría intentase apoderarse de las instituciones autonómicas para destruirlas. Esos instrumentos de protección se insertan en un cuadro jurídico más amplio, el de los medios extraordinarios de defensa del Estado frente a quienes desean destruirlo. La Constitución española es muy parca a la hora de diseñar instrumentos para su defensa pero contiene dos preceptos que proporcionan medios suficientes para asegurar la vigencia de la Constitución frente a sus enemigos, los artículos 155 y 116

Artículo 155:

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

¿En qué consisten dichos artículos? ¿Cuándo se pueden aplicar?

El artículo 155 es un precepto, presente en las Constituciones federales o regionales, que permite que el Estado intervenga cuando un territorio actúa deslealmente. Abarca dos supuestos próximos pero diferentes (que una Comunidad Autónoma incumpla las obligaciones constitucionales o legales o que actúe de forma que atente gravemente contra el interés general) y consiste en que el Gobierno solicite del Senado autorización para adoptar las medidas que sean necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección de ese interés general. Se trata de un instrumento democrático, parlamentario, con participación de la Comunidad Autónoma concernida y también de todos los presidentes autonómicos (a través de la Comisión General de Comunidades Autónomas). Como la Constitución no establece el contenido de las medidas a adoptar, el Gobierno puede graduar sus efectos, que no alcanzan necesariamente a la suspensión de la autonomía de la Comunidad. Pero una eventual declaración de independencia obligaría, de aplicarse este procedimiento, a constatar que esa declaración comporta la desaparición del Parlamento y del Gobierno estatutario y la necesidad de que el Gobierno de la Nación nombre un Gobierno en funciones y cuando será pertinente, convoque nuevas elecciones autonómicas. Como el Reglamento del Senado no pone plazos para su tramitación, si hubiera voluntad el Senado podría dar su autorización en tres días.

Si la crisis es grave puede ser necesario completar las grandes medidas estratégicas adoptadas al amparo del artículo 155 con las medidas tácticas que contempla el artículo 116 de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Este artículo y esta Ley contemplan tres supuestos (estados de alarma, de excepción y de sitio) pero en Cataluña solo serían aplicables los de excepción y sitio pues el de alarma está pensado para crisis de menor importancia (la de los controladores aéreos). Con el estado de excepción, que el Gobierno dicta por decreto previa autorización del Congreso concedida por mayoría simple, se puede detener a personas por un máximo de diez días, realizar registros domiciliarios, dejar sin efecto el secreto de las comunicaciones, prohibir la circulación de personas por determinados lugares, suspender publicaciones y prohibir reuniones, manifestaciones y huelgas. Vista la dinámica creada por el Gobierno catalán, ocupando la calle los independentistas, quizá sea necesario acudir, complementariamente, a esta fórmula.

Más inconvenientes ofrece el estado de sitio (antiguo estado de guerra), que el Congreso puede declarar por mayoría absoluta. Con el estado de sitio se designa una autoridad militar que ejecute las medidas acordadas por el Gobierno pero el autogolpe catalán es un golpe civil, no militar, que sitúa a las Fuerzas Armadas en una posición de confrontación que debe evitarse y que dejaría en evidencia la inactividad previa del Gobierno. Además, la Ley penal militar contempla el delito de desobediencia de los bandos dictados por la autoridad militar, lo que expandiría peligrosamente la jurisdicción militar