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Se necesita con urgencia una reforma de la arquitectura internacional de la deuda
Foto: Raphael Alves/FMI
- La pandemia de covid-19 ha empujado los niveles de deuda hasta nuevos máximos. En comparación con finales de 2019, se proyecta que los coeficientes de endeudamiento promedio en 2021 aumenten un 20% del PIB en las economías avanzadas, un 10% del PIB en las economías de mercados emergentes y aproximadamente 7% en los países de bajo ingreso.
Estos incrementos se suman a unos niveles de deuda que ya son históricamente altos. Si bien muchas economías avanzadas todavía tienen capacidad de endeudamiento, los países de mercados emergentes y los de bajo ingreso afrontan limitaciones mucho más restrictivas de su capacidad de contraer nuevas deudas.
En efecto, aproximadamente la mitad de los países de bajo ingreso y varias economías de mercados emergentes ya se encontraban en situación de crisis de deuda o tenían un alto riesgo de estarlo, por lo que el nuevo aumento de la deuda es alarmante.
Justo cuando comienzan a recuperarse de la pandemia, muchos de estos países podrían sufrir una segunda ola de dificultades económicas, provocada por los incumplimientos de pagos, la fuga de capitales y la austeridad fiscal. Evitar esta crisis puede marcar la diferencia entre una década perdida y una recuperación rápida que sitúe a los países en una trayectoria de crecimiento sostenible.
Como muestra un reciente trabajo del FMI, esperar hasta que tiene lugar una suspensión de pagos para reestructurar la deuda trae aparejado una mayor disminución del PIB, las inversiones, el crédito del sector privado y la entrada de capitales que en el caso de operaciones preventivas de reestructuración de la deuda.
No ha tenido lugar todavía una crisis de deuda gracias a las decisivas medidas de política económica de los bancos centrales, las autoridades fiscales, los acreedores bilaterales oficiales y las instituciones financieras internacionales en los primeros días de la pandemia. Estas medidas, si bien son fundamentales, son cada vez más insuficientes.
En primer lugar, las iniciativas adoptadas hasta el momento están diseñadas para ser temporales. La Iniciativa del G20 sobre la suspensión del servicio de la deuda, que fue una respuesta bienvenida a la petición del FMI y el Banco Mundial, expira a finales de este año.
El FMI también ha proporcionado aproximadamente 31 000 millones de dólares en financiamiento de emergencia a 76 países, entre ellos, 47 países de bajo ingreso, así como alivio del servicio de la deuda a los países más pobres en el contexto del Fondo Fiduciario para Alivio y Contención de Catástrofes.
Los países en desarrollo, cuyas necesidades se prevé que sean altas, necesitarán financiación adicional de bajo costo en 2021 y con posterioridad.
En segundo lugar, la mayoría de las medidas hasta el momento se han centrado en la liquidez, es decir, en mantener el acceso de los países a financiamiento, tanto de fuentes oficiales como de los mercados. Pero, al continuar la crisis, los problemas de solvencia —la incapacidad de reembolsar las deudas— se sitúan cada vez más en un primer plano.
Evitar una crisis de deuda en los países en desarrollo requiere medidas adicionales urgentes.
¿En qué ámbitos son necesarias medidas?
Kristalina Georgieva
La Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda debe prorrogarse hasta 2021. Si no, sus actuales beneficiarios se verán forzados a recurrir a medidas de austeridad para poder reanudar el servicio de la deuda, lo que se sumaría al sufrimiento humano ya causado por la crisis. La prórroga de la iniciativa debe ofrecer incentivos para abordar en etapas tempranas los problemas de insostenibilidad de la deuda. Por ejemplo, podría vincularse la duración de la prórroga a programas del FMI y el Banco Mundial diseñados para reducir las vulnerabilidades de la deuda.
Los países con vulnerabilidades de la deuda deben hacer frente a estas con urgencia, mediante una combinación de gestión de la deuda y medidas para restablecer el crecimiento. Cuando la deuda sea insostenible, es preferible reestructurarla cuanto antes. Deben incluirse las acreencias del sector privado, cuando proceda. Ignorar los problemas de solvencia solo los empeora.
Quizás algo aún más importante es la necesidad de reformar la «arquitectura» internacional de la deuda, que comprende los contratos de deuda soberana, las instituciones como el FMI y el Club de París, y los marcos de política que apoyan la reestructuración ordenada de la deuda. El objetivo es proporcionar un alivio de la deuda rápido y suficientemente profundo a los países que lo necesitan, lo que beneficiará no solo a estos países sino a todo el sistema.
Hoy publicamos un nuevo informe en el que se evalúa la actual arquitectura para la reestructuración de la deuda en manos privadas y se plantean posibles mejoras. El marco contractual vigente ha sido eficaz en gran medida en la reestructuración de bonos soberanos, pero los casos recientes de reestructuración de la deuda de Ecuador y Argentina ponen de manifiesto problemas que todavía deben abordarse, entre ellos la significativa ampliación de la diversidad de acreedores comerciales y la falta de transparencia de la deuda.
Por ejemplo, el marco ha sido menos eficaz en la reestructuración del creciente volumen de deuda no instrumentada mediante bonos, así como de deuda con garantía real y deuda con características similares a dicha garantía. Si bien las condiciones de estos préstamos en muchos casos no se divulgan, parecen ser especialmente frecuentes en países de bajo ingreso que exportan recursos naturales.
Si se mira más allá de la deuda en manos de acreedores privados, la mayor parte de la deuda oficial está ahora en manos de países acreedores que no son miembros del Club de París y no siguen sus procedimientos. Esto hace que sea más difícil que antes reestructurar deuda contraída con acreedores oficiales bilaterales, así como asegurar una alta participación de los acreedores tanto oficiales como privados.
¿Qué aspectos de la actual arquitectura de la deuda deben corregirse?
En primer lugar, los deudores y acreedores deben fortalecer las disposiciones contractuales para reducir a un mínimo las perturbaciones económicas cuando los deudores tienen dificultades. El FMI y otras instituciones han fomentado con éxito la adopción de cláusulas de acción colectiva reforzadas en el caso de bonos internacionales.
Pero aún queda mucho por hacer. Se necesitan disposiciones similares para facilitar la reestructuración ordenada de la deuda no instrumentada mediante bonos. También pueden resultar útiles cláusulas que reduzcan los reembolsos de la deuda o suspendan automáticamente el servicio de la deuda, como en el caso de catástrofes naturales y otros shocks económicos de gran envergadura.
En segundo lugar, debe aumentarse la transparencia de la deuda. Si no se sabe qué deuda han contraído ya los países y en qué condiciones, los acreedores no pueden tomar decisiones informadas sobre el otorgamiento de préstamos. También se mostrarán reacios a participar en reestructuraciones a menos que sepan las condiciones concedidas a otros acreedores.
En tercer lugar, los acreedores oficiales bilaterales deben acordar un método común de reestructuración de deudas oficiales bilaterales. Debe ser aceptable tanto para los miembros del Club de París como para los demás.
Las reestructuraciones podrían incluir un pliego de condiciones común que exija al deudor exponer con transparencia sus deudas y buscar acuerdos de reestructuración con todos sus acreedores, tanto oficiales como privados, en condiciones similares. Este método procuraría garantizar el intercambio de información y una distribución justa de la carga entre todos los acreedores. De esta manera, aumentaría la participación y se evitarían costosos retrasos.
No todas estas reformas tendrían un impacto inmediato. Aunque llevará un tiempo hasta que las mejoras contractuales tengan un efecto sobre el stock de deuda, un método común de reestructuración que incluya a todos los acreedores oficiales bilaterales —actualmente en debate en el G20— tendría un impacto fundamental casi de inmediato.
El papel del FMI
El FMI está trabajando arduamente para evitar una crisis de deuda, apoyando a sus miembros con asesoramiento de política económica, financiamiento y actividades de fortalecimiento de las capacidades. Continuaremos ofreciendo alivio del servicio de la deuda a los países más pobres en el contexto del Fondo Fiduciario para Alivio y Contención de Catástrofes.
También fomentamos la transparencia de la deuda, entre otras cosas, mediante una política más sólida de límites de deuda, ofrecemos asistencia técnica sobre gestión de la deuda y trabajamos con el G20 para prorrogar la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda.
Apoyamos la coordinación entre deudores y acreedores y la reestructuración de la deuda mediante el análisis de medidas para restablecer la sostenibilidad de la deuda y mediante el condicionamiento de nuestro apoyo financiero a una alta participación de los acreedores.
Todas las partes interesadas deben asumir su parte
El mundo se encuentra en un momento crítico y no debe sentarse a esperar la próxima crisis. Debe revisar su arsenal de instrumentos, una tarea que hemos estado realizando en el FMI.
También debe hacer todo lo posible para prevenir y, si fuera necesario, evitar otro empantanamiento de la deuda soberana. La alternativa podrían ser cesaciones de pagos a gran escala que causarían un grave daño a las economías y retrasarían su recuperación durante años. Los países de bajo ingreso están especialmente en riesgo y, si tiene lugar una crisis de deuda, sus gentes son los que más sufrirían.
Los principales pasos son prorrogar el plazo de la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda, resolver las vulnerabilidades de la deuda de los países y construir una arquitectura de la deuda más robusta. Pedimos a todos las partes interesadas que asuman su parte en la reducción del riesgo de una catástrofe y sienten las bases de un sistema financiero más seguro.
RV: EG
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